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論PPP模式在環衛領域的應用

摘要:城市環境衛生領域是我國較早實施民營企業參與的領域之一,而特許經營是我國環衛產業市場化最重要的制度安排。分析萊蕪市城管局和光大環保能源(萊蕪)有限公司關于萊蕪市靜脈產業園PPP項目合作的典型案例,我們發現PPP合作能充分利用私人部門資產,減輕財政壓力,促進投資體制改革,實現互利共贏的雙贏局面。

關鍵詞:PPP模式;環衛;靜脈產業園

  隨著國民經濟和城市建設的飛速發展,人民生活水平不斷提高,對環境衛生的要求越來越高,然而隨著城市生活垃圾產生量的持續增長,環境的承載壓力越來越大,并嚴重影響城市的可持續發展,城市生活垃圾處理的問題越來越受到各方面的關注,盡管中央政府和地方政府不斷投入大量資金建設城市環衛設施,但原有的管理和投融資體系不能滿足現實的要求,環衛領域迫切需要打破已有體制,引入民間資本和管理。推行環衛PPP項目,就是政府利用存量資產與社會投資人合作,盤活環衛設備設施的存量資產,充分吸納社會資本投資運營、年底按照考核標準和服務效果支付服務費用的方式,是有效解決環衛一體化項目缺乏建設資金的現實問題的一種合理途徑。在此背景下,我們介紹一下PPP模式及其優勢和應用現狀,最后結合萊蕪市靜脈產業園PPP項目加以說明。

  1.PPP模式內涵

  1.1PPP模式定義

  PPP模式(Public-PrivatePartnership)是指政府與私人組織之間,為了提供某種公共物品和服務,以特許權協議為基礎,彼此間形成一種伙伴式的合作關系,并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務,以確保合作的順利完成,最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。

  1.2PPP模式特征

  伙伴關系、利益共享、風險共擔是PPP模式的三個重要特征。伙伴關系是PPP模式的本質的體現,是PPP的最為首要的特征。利益共享,在PPP模式中,它的涵義不僅僅是公共部門和私人部門之間的利潤共享,指的是公共部門和私人部門對PPP模式下的社會成果的共享,與此同時私人部口、民營企業或機構在參與項目過程中取得相對穩定、平和的投資回報。風險共擔是指PPP項目在利益共享的同時,也強調風險共擔,是發展和維持伙伴關系的另一個基礎。

  2.PPP模式內在優勢

  2.1避免費用超支

  私人部門和政府公共部門在初始階段就共同參與到項目中,從項目的識別階段,到可行性研究,再到項目的建設過程,雙方共同參與,能起到監督彼此的作用。基于雙方對項目的了解,可縮短前期工作周期,節約項目費用。而且,私人部門只有在項目完成并得到政府批準使用后,才能獲得收益。因此,PPP模式能夠在一定程度上消除項目的完工風險和項目資金風險,有利于提高效率,縮減工程造價。

  2.2減輕財政負擔

  在傳統模式上,政府是公共產品和服務的提供者,PPP模式能夠使政府免于此,使政府有提供者轉變為監督者。從而不僅保障了項目的質量,也減輕政府的財政負擔。

  2.3促進投資體制改革

  公共產品和服務的提供通過私人部門來完成,政府公共部門可以獲得更多的資金和技術支持,也促進了投資主體的多元化。

  2.4互利共贏

  PPP模式可以使政府公共部門和私人部門彼此取長補短,優勢互補。雙方可以通過互利的長期目標,以最少的成本為社會公眾提供更高質量、更高效率的產品或服務。

  2.5風險分配合理

  PPP模式與BOT等模式的不同之處在于,雙方在項目初期就可實現風險分配,同時政府承擔一部分風險,更合理的分配了風險,從而減少私人部門的風險,使項目的融資難度得到降低,融資成功的可能性得到了提高。

  3.PPP模式在環衛產業中的應用現狀及必要性

  3.1現狀分析

  政府相關政策相繼出臺。自2013年以來,PPP相關政策密集出臺,《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》、《關于推進開發性金融支持政府和社會資本合作有關工作的通知》等,特別是《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》的出臺,鼓勵和引導社會資本參與基礎設施和公用事業建設運營,提高公共服務質量和效率,保護特許經營者合法權益。

  PPP模式應用研究現狀。

  朱占波(2008)在研究并總結了國內外PPP模式的應用情況的基礎上,通過案例分析得出PPP模式應用于城市生活垃圾處理的經驗,并提出了PPP模式下垃圾處理服務的定價模型以及如何在城市生活垃圾處理領域推廣PPP模式的政策建議。孫潔(2012)在總結分析了PPP模式的特點和特征后,得出PPP模式適合應用于諸如城市污水處理等提供非純公共物品或服務的項目領域,并指出在PPP模式的選擇上,需要根據污水處理廠的不同形態選擇具體的管理模式。孟春、李曉慧、張進鋒(2014)在分析了常州市餐廚垃圾項目的PPP運行模式后,總結提出了PPP合作成功的經驗,并針對政府如何解決垃圾處理的可持續發展問題提出了合理化建議。

  3.2必要性分析

  政府采取PPP模式引入社會資本,將道路清掃保潔、垃圾運輸、環衛設施建設等推向社會,實行市場化運作,一方面符合國家的政策導向要求,另一方面有利于促進城市環衛管理體制和考核方式的轉變。應該說在市政環衛領域引入PPP模式是具有積極意義的。

  PPP模式的引入,將促進原有環衛管理體制的改革,加快實現政府職能的轉變,實現管干分離,可以充分發揮社會力量和市場機制調節的作用。采取PPP模式,可以盤活現有環衛資產,通過利用社會資本的資源,解決環衛一體化項目的資金投入難題。政府按照考核標準和服務效果支付服務費用,充分發揮財政支出的效益。

  專業的社會投資人引入后,通過“讓專業的人做專業的事”,有助于提高項目的運營管理水平,增強公共產品和服務供給效率。引入專業化的環衛企業,采用先進的技術、經驗與管理模式,可以全面快速提升環衛行業的技術、運營及管理水平。

  政府與社會資本依據各自風險承擔能力、風險與利益一致的原則,從風險成本最優化的角度,可以對項目風險實現合理的分擔,較傳統模式而言,大大降低了政府的風險。社會資本方在獲得合理收益的同時,將承擔與收益相匹配的投融資、運營和維護風險。

  4.萊蕪市靜脈產業園PPP項目簡介

  4.1項目概況

  萊蕪市環保靜脈產業園項目包括餐廚廢棄物處理項目和環保能源發電項目兩部分。項目位于萊蕪市牛泉鎮畢毛埠村村南、石門村村西,距離市區約20公里,服務范圍為萊蕪市全境。餐廚廢棄物處理項目占地20畝,于2015年5月下旬開始建設,2016年7月進入試運行階段,實現了餐廚垃圾統一收運處置。垃圾焚燒發電項目占地80畝,于2016年5月開工建設。萊蕪市城市管理局和光大環保能源(萊蕪)有限公司在萊蕪市餐廚廢棄物和能源發電合作,是城市垃圾處理領域創新性技術、創新性業務領域PPP合作的典型成功案例。

  4.2項目具體運作

  公共需求。為貫徹中央精神,有效控制生活垃圾污染,保障民眾健康,山東省政府于2014年頒發了任命政府令,實施《山東省餐廚廢棄物管理辦法》,要求所有設區城市建設餐廚廢棄物處理工程,實現城市餐廚垃圾的集中收集、無害化處理和資源化利用。萊蕪市政府積極響應省政府要求,并要求由城管局負責,在2015年5月建設餐廚廢棄物處理項目,并同址建設環保能源發電項目,出臺《萊蕪市餐廚廢棄物管理辦法》,發布《關于餐廚廢棄物實行統一收運處置的通告》。由萊蕪市城市管理局牽頭,一方面組織城管、公安、環保、市場監管等部門,聯合開展餐廚廢棄物收運處置綜合整治工作,取締非法收運餐廚廢棄物車輛、非法加工餐廚廢棄物窩點;另一方面,一開始就計劃引入PPP的機制,通過招標引入具有技術、資金和經營能力的企業進行項目的投資、建設和運行管理。

  私人資本優勢。光大環保能源(萊蕪)有限公司是中國光大集團股份公司全資子公司,光大集團是中國環保行業的領軍企業,是中國首個一站式、全方位的環境綜合治理服務商。光大國際擁有環境科技(以研發、設計、裝備制造為一體)、環保能源(垃圾發電、環保產業園區)、環保水務(水環境綜合治理,新加坡交易所上市公司)及綠色環保(創新產業,正在推進于港交所上市)四大業務板塊,育有一大批行業領先、具有國際水平的項目,包括垃圾發電、水環境治理、生物質綜合利用、危廢處理、光伏發電、風力發電、環保工程建設、技術研發、環保設備制造、環保產業園的規劃、建設等,整體實力雄厚。

  公私合作的規劃。雙方經過溝通,確定由萊蕪市政府和光大環保能源(萊蕪)有限公司一起,發揮各自優勢,實施萊蕪市靜脈產業園項目,項目投資總額為人民幣4.35億元,其中,餐廚廢棄物處理項目投資額5000萬元,設計日處理規模為100噸/天,環保能源發電項目投資額3.85億元,設計日處理規模為600噸/天。

  項目運作效果與效益。由于雙方的目標明確,配合得當,準備工作充分,餐廚廢棄物處理項目用時一年,于2016年7月建成投產。光大環保能源(萊蕪)有限公司購置了6輛餐廚廢棄物收運專用車和大批收集設施,并成立餐廚廢棄物收運專業隊伍。投料首日即收運餐廚廢棄物9噸,現每天收運處理餐廚廢棄物增至30余噸,與260家餐廚廢棄物產生單位簽訂了《萊蕪市餐廚廢棄物回收協議》,發放餐廚廢棄物專用桶800余個,當前服務的輻射范圍為萊蕪市城區,保證了餐廚垃圾源頭控制。環保能源發電項目2016年5月投入建設,預計2017年建成,待建成之后,萊蕪市的生活垃圾將集中到該廠進行處理,預計年發電量可達8000萬度,與傳統發電站和垃圾填埋場相比,年節約用煤4.34萬噸,年減排COD2700噸,年節約填埋土地40畝。不僅能夠減少生活垃圾存量,而且能變廢為寶,實現廢物資源再利用,使生活垃圾得到無害化處理,從而有效促進生態環境的改善。?

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