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王天義:何謂、為何及如何,我對PPP模式的解讀

  近日,應聯合國貿易和發展會議(United Nations Conferenceon Tradeand Development,英文縮寫UNCTAD)之約稿,光大國際總裁、清華大學PPP中心主任王天義博士,在UNCTAD官方網站上發表專題英文文章:What,Why and How:My understanding of PPPs(中譯:何謂、為何及如何:我對PPP模式的解讀),對PPP模式進行了深入淺出的論述。這里刊出英文全文及參考中文翻譯。

  UNCTAD成立于1964年,是聯合國大會常設機構之一,是聯合國系統內唯一綜合處理發展和貿易、資金、技術、投資和可持續發展領域相關問題的政府間機構,總部設在瑞士日內瓦。

王天義:何謂、為何及如何,我對PPP模式的解讀

  清華大學PPP研究中心,由中國國家發改委和清華大學于2016年聯合設立的,致力于PPP的研究、教學、培訓、咨詢與國際交流,是中國最具影響力的PPP研究機構之一,同時承擔聯合國歐洲經濟委員會PPP中國中心的職能。中心正在組織編寫國際PPP叢書,已經出版發行四本,分別系統介紹加拿大、澳大利亞、新加坡和日本PPP概況。光大國際是中國環保行業領軍企業和國際知名環保公司,也是垃圾處理、污水處理等環保基礎設施PPP模式的早期實踐者和重要推動者,我們在中國以及海外擁有200多個PPP項目,其中包括將于今年九月建成投運的越南第一個垃圾焚燒發電項目。

  作為PPP模式的研究者和實踐者,近幾年來我與中國以及海外大量政府官員、私人部門、金融機構以及咨詢機構等廣泛交流探討PPP。在我看來,PPP模式既復雜又簡單,而徹底弄明白三個問題至關重要:何為PPP?(What),為何PPP?(Why),如何PPP?(How)。

  何為PPP?PPP有三個必不可少的要素:合作主體,即公共部門(或政府)與私人部門,兩個主體缺一不可,換言之,公公合作或私私合作都構不成PPP模式;合作內容,即公共產品或公共服務,換言之,即使公私合作如果提供的是私人產品如汽車、電腦、手機等,也構不成PPP模式;合作關系,即伙伴關系,體現為長期穩定的風險分擔與利益分享,政府的物有所值與財政承受能力,企業的合理回報等,換言之,即使公私合作提供公共產品如果形成的不是“分享陽光、分擔風雨”的伙伴關系,也構不成PPP模式。

  為何PPP?其根本原因是政府在提供基礎設施、公共產品和服務中存在兩缺:缺資金缺效率,而私人部門有資金更有效率,但簡單私有化又因為存在壟斷而會失去公平和效率,所以公私合作,通過合作機理設計,在政府主導的公平與企業追求的效率兩者之間尋求最佳結合點,這是機制創新,也是無奈之舉,因為如果政府有足夠的資金和充分的效率,或者可以像私人產品那樣完全交給市場,則PPP就是多此一舉、毫無價值。

  如何PPP?PPP作為一種公私合作關系,現實中體現為由眾多具體模式組成的模式集群,比如:BOT(Build-Operate-Transfer)、TOT(Transfer-Operate-Transfer)、DBFO(Design-Build-Finance-Operate)等。無論使用哪種具體模式于哪個具體領域,我認為,關鍵是明確各種模式設計應該遵守的共同準則或模式實施應該達到的客觀效果,這就是前面提到的長期穩定、風險分擔、利益分享、物有所值、財政承受能力、合理回報、激勵相容等,其中幾個最重要的準則或者說核心理念是物有所值、合理回報和財政承受能力。因為實施PPP項目,政府肯定希望或者說必須要求能比自己單干省錢(品質提升可以貨幣化),這就是物有所值,政府不會干賠本的買賣。同時,PPP中的私人部門是投資而不是慈善捐款,追求獲益最大化是企業的本能,但由于政府物有所值的限制,博弈的結果私人部門只能獲取合理回報,而通過二、三十年甚至更長期限的特許經營,以及收入類調價機制,讓私人部門接受合理回報,并鼓勵其通過效率改善獲得更高一點回報,即激勵相容。而政府付費類或補貼類PPP項目,政府必須擁有相應財政支付能力,因此政府做PPP只能量力而行。

  經濟學中,按照“排他性”與“非排他性”,把現實生活中的產品分為“私人產品”與“公共產品”。私人產品由于排他獨享,供需充分,市場機制可以有效發揮作用,而公共產品由于存在非排他的共享特征,使用者識別與收費不易做到,容易產生免費搭車現象,私人部門自然不愿意投資,這就是所謂的“市場失靈”,這些公共產品就只能由政府提供,但政府在提供公共產品時缺資金低效率又導致“政府失靈”而產生PPP概念,即公私合作提供公共產品。PPP是個好東西,但用好PPP并不容易,因為PPP容易被用壞,容易被政府用壞,也容易被企業用壞。中國近幾年PPP模式應用,就出現了比較嚴重的泛化濫用問題,以至于中央政府不得不叫停了1500多個PPP項目,并對2000多個PPP項目提出整改要求。但中國政府還是相信,積極而規范地用好PPP可以造福社會,改善民生,推進全人類可持續發展目標更好更早的實現。

  王天義博士、教授

  中國光大國際有限公司總裁

  清華大學PPP研究中心主任

  聯合國歐洲經濟委員會PPP專家委員會委員

  中國環境與發展國際合作委員會委員?

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