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溫宗國:垃圾分類的難點和解決辦法

作者簡介:溫宗國教授,清華大學綠色經濟與可持續發展中心環境學院團隊負責人,清華大學環境學院循環經濟產業研究中心主任,長期從事工業節能減排管理與政策、循環經濟與產業生態學、環境物聯網與大數據技術等相關領域研究。

早在2000年,我國就啟動了北京、上海等8個垃圾分類收集試點城市,并在全國加以推廣。如今走在大街上,盡管標有“可回收”、“不可回收”標志的垃圾桶隨處可見,但居民垃圾桶和公共垃圾箱基本沒有發生根本性的變化,垃圾分類收集成效仍是原地踏步。究其根本原因主要有三個方面:

一是垃圾分類投放準確率低,收運處置環節缺乏銜接。調查數據顯示,雖然我國居民垃圾分類知曉度高達90%,但能夠參與并比較準確完成分類的人群只占總數的20%~30%,能長時間堅持的人更少。居民垃圾分類參與率、投放準確率都較低的后果,實際上導致了收集得到的“分類垃圾”還是混合垃圾,從而制約了分類處理設施的運行效率和污染控制效果。其次,居民分類出來的可回收物及有害垃圾,由于后端缺乏與分類投放配套銜接的分類收運、處置設施——多數城市的垃圾中轉站并未推行二次分類分揀,分類后的垃圾往往又被環衛收運車混合在一起拉走,這反過來嚴重打擊了居民參與分類的積極性。垃圾分類在絕大多數城市中僅僅考慮了居民自家垃圾桶到社區公共垃圾箱這一環節,缺乏系統設計和建設運營。

二是垃圾分類法規制度不健全,參與主體責任缺位嚴重。我國尚未建立有效的法律法規、約束政策和經濟激勵機制,政府、居民和企業在垃圾分類中的不同環節缺位明顯。推進垃圾分類工作主要依賴于社會宣傳以及小區、黨政機關等評優考核方式,垃圾產生者和分類參與主體,在責任、利益上與分類效果之間的利害關系薄弱。例如,大部分地區采用垃圾定額收費制,未將收費金額與垃圾投放量結合,居民缺乏垃圾分類及減量化的推動力,參與率低。與此同時,法律和行業壁壘的存在,使得政府統籌規劃不夠,沒有打通分類投放與收集的通道,該強力推動和強制執行不夠有力,該放開市場管制和積極購買服務猶豫不前。

三是低值廢舊物資急劇增加,回收網絡與環衛系統缺乏統籌。近些年廢品回收價格低迷,流通領域稅賦、人工、物流等成本及城市生活成本的不斷提高,倒逼小商小販和“拾荒大軍”從回收領域逐漸退出,原本進入廢舊物資回收網絡的低值垃圾(如玻璃、廢舊衣服等)大量混入生活垃圾收運網絡,許多城市垃圾收運量普遍劇增。傳統廢舊物資回收可以直接在源頭實現垃圾減量,源頭垃圾分類越細,再生資源品位就越高,獲利就越多,該回收網絡垃圾分類積極性高。與之相反,傳統環衛系統原生垃圾產生量、收運處置量越大,其獲得的收入就越高,因此除了在處置設施超負荷倒逼外,沒有推動垃圾分類和減量回收的動力。這兩套獨立運行系統在源頭上存在的利益沖突,廢舊物資回收和生活垃圾分類的兩套系統缺乏統籌,必然降低城市固廢分類、收運體系的運行效率。

顯然,垃圾分類是對垃圾收集處置傳統方式的改革,并不是單單從自家垃圾桶到公共垃圾箱的環節,不進行系統的規劃建設、融合運營,垃圾分類的路子將會很漫長。2016年12月21日,習近平總書記在中央財經工作領導小組第十四會議上作出了“普遍推行生活垃圾分類制度”的重要指示。2017年3月30日,國務院辦公廳轉發《生活垃圾分類制度實施方案》做出了具體部署。垃圾分類回收需要居民、企業、政府等多個部門共同參與,也是涉及分類投放、收集、運輸、處理全過程的系統工程,要采取綜合全面的措施,才能推動垃圾分類工作進入提速階段。

一是把垃圾分類納入法治化軌道。垃圾分類離不開法律法規、可操作的政策和完善的監管體系。政府必須在頂層設計、政策制定、宏觀調控、激勵機制以及公民教育上下功夫,形成以法治為基礎、政府推動、全民參與、城鄉統籌、因地制宜城鄉統籌、因地制宜的垃圾分類制度,建立政府為主導、企業為主體、市場機制為導向、全民參與的垃圾分類體系。當前關鍵是要建立起垃圾分類參與者切身利益掛鉤的管理機制(例如,垃圾處理收費制度和獎懲制度),確定垃圾投放、收集、中轉、運輸、處理整個過程中各方的責任和義務,建立完善財政補貼、經濟獎勵、技術支持、監督考評等一系列有效激勵和獎懲機制。例如,垃圾作為污染源,每個居民負有控制污染的責任,應當參與垃圾減量、分類和付費。

二是垃圾分類投放應簡單化。分類回收設施的便利性,不僅是影響居民垃圾處理行為的關鍵因素,也是決定分類回收整體效果的重要環節。建議按照因地制宜、大類粗分的原則制定簡單易記的分類標準。根據我國垃圾含水率高(主要是廚余垃圾比重大)和可生化有機質含量高的特點,建議率先推行比較符合百姓認知水平的“干濕分類”方法,即——把廢舊塑料、廢舊紙張、廢舊衣物等廢舊物資分為一類,把以廚余垃圾為主的濕垃圾分為一類,其他干燥垃圾分為一類。干濕分離后在轉運途中,進一步對干垃圾集中細分,濕垃圾日產日清,預計可實現垃圾減量近一半,從而降低垃圾轉運負荷和末端處理處置負荷。

三是垃圾分類設施必須納入城鎮總體規劃。設施建設要按“分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理”的功能納入城鎮總規和社區建設。在分類投設施上,要解決垃圾分類儲存設施分類不細、設備不夠的問題,提高居民垃圾投放的便利性。強制要求環衛部門配置垃圾分類收運的專用車輛,解決分類垃圾二次混合的問題;強化垃圾末端處理配套設施的建設,禁止垃圾分類后的“混合打包”和集中填埋、焚燒等處理方式。其次,要加快生活垃圾收運網和廢舊物資回收網實現深度融合——可回收物分類要與再生資源回收銜接;有害垃圾分類收集要與危險廢物處理銜接;易腐垃圾或廚余垃圾分類收集要與生物質資源化利用銜接。打造園區化的城市固體廢物處理處置基地,實現分類后的垃圾進入不同處理設施分類處理,防止因垃圾體外循環而造成“二次污染。

四是充分發揮各參與主體的協同作用。發達國家的垃圾分類管理也是一個循序漸進的過程,經歷了從最初政府被動式的、自上而下的管理體制,逐步轉變為以全體公民、社會團體、非政府組織、專業化企業等社會主體協同治理體制,統籌合并商務部、環衛部門在廢舊物資回收、垃圾收運處置的兩項管理職能。應鼓勵社會資本、專業化企業參與到垃圾處理的各個環節當中。廢品回收是市場主導,垃圾處理是政府主導,要轉變觀念——承認廢品回收就是垃圾分類,也是關系民生的基礎性公益事業,應該與垃圾處理一樣,政府應當給予適當的財政補貼和稅收優惠。建議由政府采購垃圾分類服務,再撥付相應的垃圾減量化補貼。

五是加宣傳教育的力度、強度和頻率。針對細化分類知識教育,在社區舉行高強度和高頻率的宣傳,組建垃圾分類指導義工隊伍,擔當生活垃圾入戶宣傳指導員、桶前督導員、垃圾分類監督員,擔負起環保宣傳教育、日常指導培訓等責任,引導市民積極參與垃圾分類活動。垃圾分類要成為中小學勞動課程的一部分,把垃圾分類效果應該作為學生社會公共生活能力評價的標準,以社會化的方式引領現代公共生活。

垃圾分類被國際上普遍認為是破解城鄉垃圾圍城困局最有效的方法之一,也被認為是國民素質的體現及現代文明的標志和尺度。當前,我國已進入全面建設小康社會的決勝階段,和大力推進生態文明建設的關鍵時期,普遍推行垃圾分類制度的基本條件已經具備。然而,垃圾分類在任何國家都不是一蹴而就的事,既要做好“打持久戰”的準備,也要采取科學、系統和綜合的措施,重點突破自家垃圾桶到公共垃圾箱的分類投放環節,徹底解決分類投放、收集、運輸、處理全過程的系統運營難點,那么離實現真正的垃圾分類也就不遠了。

(綠色經濟與可持續發展)


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