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淺談環衛PPP項目績效考核實施重難點

環衛PPP項目作為近兩年“大熱”的一類PPP項目,其實施內容包括垃圾清掃保潔、垃圾分類、垃圾中轉、垃圾運輸、垃圾終端處理等各個環節。因其初始投資規模相對較低、項目預期現金流穩定、實施效果良好等諸多因素而備受投資人和地方政府青睞。據不完全統計,截止2019年3月31日財政部綜合信息平臺管理庫中有107個環衛項目,占總入庫項目數量的1.21%,其中有67.3%的項目已進入執行階段,項目落地率較高。

作為典型的“強運營”行業,環衛行業高效優質的產出依賴于運營期的項目公司的專業運營與地方行業主管部門的良好監管。考慮到環衛PPP項目往往涉及內容繁多、運營內容細致,客觀、全面地實現環衛PPP項目的績效考核具有一定難度。如此大量的項目進入執行階段,無疑給地方行業主管部門的監管工作帶來一定挑戰。下文中,筆者即以個人項目經驗,淺談對環衛類PPP項目績效考核中的重難點問題的看法。

一、考核內容如何選取筆者認為:

環衛PPP項目的績效考核內容應與項目本身的運營內容相契合。具體觀點如下:

考核內容應全面覆蓋運營內容,重點關注項目產出。PPP項目的最終導向是公共服務的優良供給與高效產出。因此項目的產出水平應作為績效考核的重點予以實施。目前部分環衛項目中,由于技術更新發展,智能環衛系統、垃圾前端分類已廣泛運用,項目的產出內容與形式隨之多樣化與復雜化。相信未來隨著現代技術的進一步發展,將有更多機械化、數字化、現代化的方式運用于環衛行業。因此,如要針對性地開展項目績效考核,應根據項目運營的具體實施方法與技術,動態地、分門別類地設置考核要求、扣分標準及修復要求,全面覆蓋環衛一體化運營項目的各個環節。傳統的道路清掃保潔效果、水域面積清掃保潔效果等項雖然能直觀第反映出環境的“干凈程度”,但也僅作為考核的一部分內容予以實施。智能環衛系統、垃圾前端分類、滲濾液處理、垃圾清運轉運等內容均應作為考核內容的重要組成部分。只有全面覆蓋運營內容的績效考核方案,才能更加客觀、全面地展現項目真實的運營績效產出水平。

績效考核除應考核項目產出,還應關注項目公司運營過程實施與人員管理。環衛PPP項目實施效果的優劣不僅體現在直觀的保潔程度上,其持久效率的提升更依賴于項目公司內部的有序管理、人員的妥善安排以及規范的實施過程。因此,對項目公司內部的制度考核、一線環衛人員薪酬與保險的安排、規范的實施過程監管等管理層面的考核具有重大的現實意義。只有項目公司內部管理井然有序、各級人員的基本勞動報酬得到滿足,各項操作規范有序,同時從結果與過程兩個維度同時實施考核,方能保證全生命周期范圍內的監管,防范眾多潛在運營風險,進而保證項目的各項工作有序開展,項目的整體運營效率提升。

如此多措并舉,多管齊下,方能比較完善、客觀地實施項目績效考核,反應項目公司的運營水平及項目產出狀況。

二、考核覆蓋度如何確定

考核覆蓋度分為空間覆蓋度與時間覆蓋度。此處覆蓋度特指空間覆蓋度,即每次績效考核時覆蓋的運營范圍占全部運營范圍的比例。環衛PPP項目往往服務范圍較大,涉及內容繁雜。政府方對考核覆蓋度的選擇將直接影響項目的績效考核結果。實踐中,多有投資人反饋,政府方因“某個街道幾處不干凈而反復扣分”,最終導致項目整體得分較低的情形。

針對上述問題,筆者認為:考核覆蓋度代表了績效考核的樣本數量取值。依據統計學原理,樣本只有達到一定數量,其特征代表總體特征方具有統計學意義。因此,為全面、客觀反映項目績效產出水平,環衛PPP項目的考核覆蓋度應達到合理水平。雖然各個項目差異較大,考核覆蓋度要求不宜一概而論,但仍有部分共性原則可供借鑒:

考核覆蓋度應以全年考核覆蓋所有服務范圍為原則制定,力求每個運營年內的考核范圍覆蓋全部的運營范圍;

考核覆蓋度應與單次考核耗時匹配。如項目服務面積較小,單次考核耗時較少,則每次考核的覆蓋度可相應提升;反之則應適當降低考核覆蓋度;

考核覆蓋度應針對不同考核內容區別對待。如針對垃圾中轉站滲濾液的污染物指標以及排放情況、特殊地區清掃保潔情況等內容,應在每次考核時均覆蓋,而針對其他內容,則可采取“隨機抽取”的方式予以確定。

遵循上述原則,同時根據具體項目的實際情況合理制定考核覆蓋度要求,是提升績效考核效率、全面客觀反映績效產出的重要步驟。

三、考核頻次如何確定

考核頻次是指單位時間內績效考核的實施次數,是考核覆蓋度時間維度的表征。考核頻次直接決定著政府方考核人員的工作強度,也對考核結果有重大影響。同時,因績效考核涉及政府方與項目公司的雙向溝通,其實施頻次也直接影響著項目公司正常運營。因此,考慮頻次的科學制定具有十分重要的現實意義。

針對此問題,筆者認為:考核頻次的選擇應根據每個項目的服務面積、涉及內容以及政府方考核人員安排等因素綜合確定,有部分共性原則可供政府方與項目公司在制定、細化績效考核內容時參考:

考核頻次應與工作周期相適應。如某鄉鎮生活垃圾清理項目,因涉及自然村落數量較多,政府方要求項目公司一周清掃一次。則考核頻次不應高于一周一次。

考核頻次應與單次考核耗時匹配。如項目服務面積較小,單次考核耗時較少,則每次考核頻次可相應提升;反之則應適當降低考核頻次;

考核頻率可針對不同考核內容區別對待。如:根據區域的保潔重要性,政府方將垃圾清掃保潔區域分為一、二、三級(重要性遞減),則考核頻次可針對不同等級的區域面積區別設置。針對項目公司人員日常配合程度等事項則可隨時據實予以扣分,不應受考核頻次限制。

遵循上述原則,結合項目本身特性制定考核頻次,是制定與實施績效考核方案的重要環節。

四、績效扣罰如何適度

所謂績效扣罰,即政府方針對項目公司績效考核扣分時給予的罰金,其程度多體現為每扣一分,政府方在付費金額上的調整。不同于眾多其他基礎設施公共服務行業的運營維護,環衛PPP項目的運營成本具有較大比例的“剛性支出”。舉例來說,在當前技術條件下,各地均存在大量無法實現機械化作業的背街小巷、鄉村地區,而上述地區的環衛作業依然主要依賴人工。依據國家住建部及各省住建廳的環衛保潔人工勞動定額,一定標準的環衛保潔效果與固定數量的人員相匹配的。而實踐中,上述人員數量雖有波動空間但范圍十分有限。針對前述數量的人員,其每年的人員工資及相關福利、保險需遵循當地最低薪酬待遇的限制,因此項目公司每年的運營成本中,人員工資福利、保險作為剛性支出,優化空間較小。

針對項目公司的運營維護狀況,如政府方績效扣罰尺度過大,因可能出現部分項目績效產出不達標而扣罰金額過高,導致項目公司每年獲取的政府方付費不足以覆蓋其運營維護成本,則項目公司將無力繼續實施當地的環衛運營維護工作,最終的結果無外乎績效產出越來越差或項目公司退出,政府方與項目公司均承受損失的“雙輸局面”。但是,如政府方績效獎懲尺度過小,則項目公司將對此不敏感,有較大可能沒有動力改善運營水平,提高環衛作業效果,最終的結果同樣是績效產出較差,PPP項目實施效果同樣不盡如人意。

針對上述問題,筆者有以下觀點,可供讀者參考:

績效考核的目的不是處罰項目公司,而是改善項目實施效果。

政府方對項目公司實施績效考核,其目的是激勵、督促項目公司改善其運營狀況,最終提高項目產出,達到政府方與項目公司的雙贏局面。如一味追求處罰項目公司而導致其無法覆蓋自身成本,則最終的結果無疑是“越罰越差、越差越罰”的惡性循環。因此,探究如何通過績效考核實現對項目公司的有效激勵,是績效考核處罰的根本目的。

處罰應針對項目公司的運營利潤,而不應針對項目公司運營維護成本。

因績效考核處罰的目的是激勵項目公司改善運營水平,因此其處罰的對象應是項目公司的運營利潤。即:政府方對項目公司的績效考核罰金,不應觸及其運營維護成本,避免出現因政府方處罰導致某年項目公司所得服務費低于其運營成本的情況。但是,針對項目公司連續數次考核得分低于某個閾值(如60分)的個別情形,政府方應通過乙方違約、提前終止補償等機制予以解決。

績效考核處罰可遵循“得分越低、處罰越重”的原則進行。

基于改善項目公司運營的考核出發點,績效考核處罰時應遵循“得分越低、處罰越重”的原則實施。例如:考核得分60~70分時,每扣1分所扣除的罰金應比80~90分每扣1分所扣的罰金金額高。如此實施,可激勵項公司績效考核得分維持在較高水平上。

績效扣罰尺度應是動態調整的

績效扣罰的目的是為了改善項目運營狀況,因此只有充分了解項目的真實運營情況,根據項目運營中各類缺陷可能發生的頻率及其影響,結合行業的最新標準,方能制定操作性與適用性較強的扣罰尺度。環衛PPP項目由于其運營內容細致繁瑣,采購前的績效考核方案往往“不接地氣”。進入執行階段后,政府方與項目公司需根據項目的運營情況而對績效扣罰尺度進行周期性調整(如一年一調整),以使得扣罰尺度適應行業的最新要求與項目的運營狀況。

五、是否建立容錯機制

所謂容錯機制,是指在政府方發現項目公司某些區域現場作業不達標而扣分時,可適當給予項目公司一定時限,允許其在此期間改善處理上述缺陷。如完成,政府方可酌情不對上述情形扣分。之所以有容錯機制的存在,是因為環衛作業保潔具有周期性和間斷性,而績效考核的時間可能處在兩次環衛作業的間隔期間。此時考核出現的問題不應完全歸咎于項目公司。舉例來說,如某農村生活垃圾治理PPP項目要求項目公司每日清掃鄉鎮街道一次,而某次考核時當日清掃已經結束,考核人員檢查到的散落垃圾為清掃完成后所產生。則此時根據散落的垃圾直接扣除項目公司績效考核得分不盡合理。

針對此問題,筆者認為:建立容錯機制具有一定合理性。實施環衛PPP項目績效考核時,如政府方考核人員檢查到某個扣分點,應在書面記錄扣分依據的同時,立刻通知項目公司相關情況。如項目公司可在指定時限內(如2小時)妥善處理前述記錄扣分點,政府方可酌情不對該點進行扣分。通過上述機制設立,項目公司將擁有一定的容錯空間與改正機會,能夠有更大的空間、更足的動力改善項目的整體運營水平。項目績效考核更加符合“改善項目運營狀況”的根本目的。

六、是否建立獎懲機制

所謂獎懲機制,是指在績效考核項中不僅設置扣分項,也應在合理情況下酌情補充加分項。此機制是對“只罰不獎”的傳統考核的突破,目前已在部分環衛PPP項目中實施。針對是否應在績效考核中設置獎懲機制的問題,筆者認為:環衛PPP項目的績效考核內容細化調整是政府方與項目公司雙向溝通的結果。在雙方同意的前提下,建立獎懲機制具有一定合理性,可在績效考核實施中適當采納。具體來講,可在績效考核標準中設置動態調整的扣/得分機制,即項目績效考核秉承“有獎有罰”的原則。如在公眾反饋中設置:項目獲得當地主流媒體表彰且考證屬實、或項目受到上級主管部門嘉獎時,政府方應對項目公司適當予以獎勵。通過此舉,可激勵項目公司努力改善其運營狀況與項目產出,有利于項目的整體產出水平提升,與“改善項目運營狀況”的根本目的相契合。

七、結語

環衛類PPP項目因其強運營屬性、涉及內容細致、現場作業情況復雜而較難開展有效的績效考核。但不可否認,項目的績效考核實施仍有部分共性原則可以借鑒。希望筆者上文所述對各地妥善開展環衛項目績效考核提供一定借鑒,提升項目整體績效產出水平。


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