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政策再次釋放利好信號 PPP項目與地方政府信用逐漸綁緊

2014年~2017年,PPP模式經歷了高速發展階段

2017年下半年,財政部發布《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合平臺項目庫管理的通知》,對于一些不符合規范或不適合采用PPP方式的項目進行清理

2018年,PPP模式進行了深度調整

2018年下半年,環保行業企業債務違約風險加大

2019年,PPP模式將進入規范發展的新階段

今年3月7日,財政部印發《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》,要求:財政支出責任占比超過5%的地區,不得新上政府付費項目;建立PPP項目支出責任預警機制,對財政支出責任占比超過7%的地區進行風險提示,對超過10%的地區嚴禁新項目入庫。

?“落實民間投資支持政策,有序推進政府和社會資本合作”被寫入今年的政府工作報告。大岳咨詢總經理金永祥發現,去年的政府工作報告沒有提及PPP,今年被提及,意味著PPP模式進一步受到了政策支持。

回顧2017年PPP項目規范以來,環保行業曾受到較大影響,導致不少環保PPP中標“大戶”陷入財務困境。不少業內人士曾一度對PPP模式持反對態度。但金永祥認為,PPP模式培養了一大批國內環保企業,推動了環保產業的發展,解決了我國不少環境問題。

“近兩年來,如果沒有PPP模式,環保行業可能也不會有如此快速的發展。”首創股份總經理楊斌坦言,但是希望在三五年內還清過去幾十年的環境欠賬,對PPP模式寄于過高的期望也是不科學、不專業的。

今年兩會期間,由全國工商聯環境商會報送的《關于保障環保PPP項目穩定開展的提案》(以下簡稱《提案》),以全國工商聯團體提案形式提交全國政協會議,針對環境基礎設施領域存在的問題,建言獻策。

環境領域PPP項目屢受影響

不少項目被叫停,環保產業PPP市場規模縮小,環保PPP中標“大戶”陷入財務困境

“2014年~2017年,PPP模式經歷了高速發展階段;2018年,PPP模式進行了深度調整;2019年,這一模式將進入規范發展的新階段。”金永祥認為。

在環境基礎設施領域,PPP項目建設熱潮也從2014年開始,2017年出現退潮。

2017年下半年規范性政策緊密出臺,財政部發布《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合平臺項目庫管理的通知》(財金[2017]92號),加強了PPP項目的規范化運行,對于一些不符合規范或不適合采用PPP方式的項目進行清理,防止PPP異化為地方融資平臺,遏制地方政府隱性債務增量,環境基礎設施建設領域也面臨著調整和挑戰。

《提案》提出,在監管趨嚴背景下,許多財政承受能力有限的地方政府叫停PPP項目。有的地方政府觀望中央政策導向,要求政府投資類所有續建及未開工建設項目一律停止施工建設,現金流少,缺少經營性質的PPP項目受到嚴格限制,以防范化解政府債務風險。一批單項污泥、污水垃圾處理環保項目被清理或暫停。

上述情況帶來的影響在環保行業中迅速顯現,環保產業PPP市場規模縮小、增速下滑。據統計,從PPP項目清庫以來,2017年第二季度至2018年8月底,財政部PPP項目庫出庫環保項目約1873個。環境基礎設施領域開始結構性調整和轉型升級,新增項目數量下降、增速放緩,產業細分領域出現結構性產能過剩。

加之金融降杠桿穩杠桿,導致許多環保PPP中標“大戶”陷入財務困境。《提案》指出,一方面,2018年下半年環保行業企業債務違約風險加大,融資渠道全面萎縮,金融機構對于PPP項目貸款融資謹慎評估,政府付費類、可行性缺口補助PPP項目融資難度加大,融資成本漲至5年貸款基準利率上浮10%~30%左右,許多進入建設期和運營期的項目呈現難以為繼的態勢。

另一方面,一些地方財政支出管理能力不足,造成環保項目拖欠應收賬款數額居高不下。楊斌表示,地方政府作為PPP模式的重要參與方,履約意識和履約能力急需提高,這也是直接影響企業參與積極性的因素。

金永祥關注到,今年的政府工作報告中,“適當降低基礎設施等項目資本金比例”、“政府要帶頭講誠信守契約”等提法,都對推動PPP模式是重大利好。

此外,今年3月7日,財政部印發的《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》(以下簡稱《實施意見》)提出了最新要求,對地方政府財政支出在項目中的占比進行了嚴格規定。其中包括:財政支出責任占比超過5%的地區,不得新上政府付費項目;建立PPP項目支出責任預警機制,對財政支出責任占比超過7%的地區進行風險提示,對超過10%的地區嚴禁新項目入庫。

怎么扎實推進PPP規范發展?

加強地方政府信用體系建設,加大信息披露力度,建立黑名單,并與中央財政轉移支付掛鉤,降低地方政府違約毀約風險等

記者了解到,剛出臺的《實施意見》從牢牢把握推動PPP規范發展的總體要求、規范推進PPP項目實施、加強項目規范管理等5個方面,更加明確地提出了推進PPP規范發展的有關具體要求。“《實施意見》的出臺表明了國家的目的是切實防控地方政府隱性債務風險,扎實推進PPP規范發展。”金永祥認為。

其中,環境基礎設施領域也將受益。《實施意見》提出,優先支持基礎設施補短板以及健康、養老、文化、體育、旅游等基本公共服務均等化領域有一定收益的公益性項目。

為引導我國環境領域PPP模式的健康發展,實現環保行業的穩健增長,《提案》建議:

第一,加強地方政府信用體系建設。建議加大信息披露力度,建立黑名單,并與中央財政轉移支付掛鉤,降低地方政府違約毀約風險,以督促履行公共服務責任。對于違約毀約而侵犯合作方合法權益的行為,在地方主管領導干部績效考評中應統籌考慮。完善PPP合同終止和回購補償機制,建立政府PPP違約擔保基金,由于法律政策變動而終止項目或不支付合法收益,社會資本可以通過有效的投訴、賠償和救濟渠道維護應得權益。

第二,完善綠色金融政策支持環保項目建設。保障已簽約和開工的PPP項目的正常運作,滿足合理融資需求。落實多部委關于鼓勵運用PPP模式盤活存量資產的相關政策,拓展與PPP項目周期性匹配的直接融資方式,加快PPP資產證券化和PPP項目專項債的實施。

第三,適度提升地方政府環境服務供給能力。按照國務院辦公廳《保持基礎設施領域補短板力度的指導意見》(國辦發[2018]101號)要求,應著力補齊我國生態環保領域短板,保持有效投資力度。財政部應指導地方政府精準把握控制地方債務的政策導向,避免“一刀切”叫停PPP項目的簡單化做法,防止人為導致違約風險。污水垃圾處理屬于公共服務領域,市場化程度較高,地方政府負有環境保護主體責任和義務,應保障合理再投資和優質環保項目的建設需求。

“去年部分環保企業陷入財務困境與盲目擴張關系很大。”楊斌還建議,環保企業在參與PPP項目時,一定要有理性判斷,把好項目的質量關。

金永祥也持相同觀點,未來要高質量建設PPP項目,這與經濟高質量發展的思路是一致的。


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